大城市和小县城的差距越来越大，长三角县域经济如何换步前进

改革开放初期，长三角县域经济蓬勃发展，出现了苏南模式、温州模式等享誉全国的典范。但近年来，县域经济的光环渐褪，一部分县城并入大都市区，更多的县城沦为弱势区域，与大城市的差距有进一步拉大的趋势。

长三角一体化发展背景下，中心城市和城市群正在成为承载开放型和创新型经济发展要素的主要空间形式，而县域经济普遍发展层次不高、转型动力不足。如何引导长三角县域经济找寻一条既顺应产业演进趋势，又符合区域比较优势的经济高质量发展道路，已迫在眉睫。

县域经济日渐掉队？

长三角县域经济的异军突起，得益于改革开放初期计划经济体制在乡镇的率先松绑。但近年来，一批政策的重心，一头在大城市发展，一头在乡村振兴，中间的县城和乡镇被忽视。2020年，长三角的县和县级市集聚了长三角将近一半的常住人口，但仅贡献了不到2/5的地区生产总值和1/4多的一般公共预算收入，人均地区生产总值仅为中心城区的2/3，这显示了县域经济发展边缘化。另一方面，县域之间不平衡发展也在加大，昆山、江阴、常熟、慈溪、义乌等县级市获得长足发展，但苏北、浙西南、皖北的县城的发展却举步维艰。比如，江阴市人均gdp是安徽省临泉县的近10倍。

另一个突出问题是产业结构同质化。上世纪80、90年代，长三角县域经济发展主要依靠中小民营企业，产业主要集中在矿产等资源密集型和服装、化工、机械等劳动密集型领域。近年来，在开放型经济和创新型经济的主导下，生产供应链基本被大城市掌控，县域产业大多集中在零部件供应、装配等产业分工的低附加值环节，县域产业结构雷同和低水平竞争突出。虽然县级政府也努力培育新兴产业领域，但相对缺乏相关的产业基础和技术能力，多是将上级政府确定的新兴产业方向移植过来，或按照已有成功案例挑选产业培育方向，这不可避免造成与大城市争夺资源的劣势地位，鲜有培育成功的案例。

吸引并留住资本、人才、技术等要素，是推动产业转型升级的重要前提。但在财政实力不足、融资渠道偏窄的情况下，县域基础设施和公共服务供给要滞后于大城市，大城市的持续虹吸，进一步挤压大县域增长空间，导致转型动力不足。以江苏为例，所有县和县级市的地区生产总值占全省40%，但专利申请授予量的占比为32.6%，年末金融机构贷款余额仅为26.4%。县域优质就业岗位供给不足，人力资源成本、用工难度和老龄化问题日益突出，人力资源的结构性短缺压力与日俱增，并最终削弱产业的竞争力。

欧盟的“精明专业化”

县域经济繁荣关系经济行稳致远和人民安居乐业，欧盟的精明专业化探索提供了可能的解决思路。

精明专业化政策是欧盟对1984-2013年的7轮“框架计划”反思而改变的行动。“框架计划”通过资助研发项目和人员促进创新合作与成果扩散，但发现边缘区研究能力较弱获益不大，反而加大了内部区域差异，弱化欧盟凝聚力。2011年欧盟提出用“地平线2020”代替“框架计划”，并将精明专业化政策作为其中致力于缩小差异的“欧洲融合政策”的核心措施。精明专业化政策强调“精明”（smart）、“可持续”和“包容性”，倡导地方从自身需求和比较优势出发。从地方自身条件出发，量身定制创新和产业扶持方案，走出各具特色的发展道路。这在一定程度上跳出了“强者越强”的产创资源配置的传统窠臼，更有利于“弱势地区”获得长期发展动力和促进区域的协调发展。

精明专业化政策强调根据本地知识技术基础、经济结构特点和地方比较优势，选择适合地方的战略性优先培育产业，反对模仿与跟风，重点评价产业是否能成为本地的独特竞争优势以及对未来地方发展是否有推动潜力。决策择定之后，就通过扶持政策引导人才、技术、资本等区域内外优质资源向特定产业集中集聚，继而推动创新成果的产业化和产业规模的持续扩张。

该政策不认为所有地区都应发展高科技产业，也不要求所有地方都通过科技创新的方式来推动产业转型升级。政策制定者认为，创新不一定源于高科技产业领域和研发活动，跟地方资源和能力匹配的产业更有可能成为推动经济增长的源泉，商业模式和产业业态的创新也有助于区域转型。

让县域经济“有路可走”

结合长三角实际，借鉴欧盟精明专业化分工的政策路径，针对如何让县域经济“有路可走”，有以下建议：

一、坚持分类引导，发挥县域比较优势。鼓励县级政府在择定重点培育产业方向时，破除“唯上”（上级政府提出的产业类别）、“唯高”（高新技术产业领域）的思维，重点选择符合自身发展条件、具有较大发展潜力的产业领域进行重点扶持。对于大城市周边的县城，鼓励融入邻近大城市产业发展，合理发展战略性新兴产业领域；农产品主产区和重点生态功能区县城积极探索生态产品价值机制，推动农业现代化和延伸农业产业链价值链。评估工作可以广泛寻求“外脑”资源，让更多企业家、投资咨询机构、学者、公众等广泛参与，避免本地智囊的思维定式。

二、坚持两端发力，营造全生命周期产业政策环境。有序引导人才、技术、资本等优质资源向培育产业集中和倾斜，聚焦从技术创新到产品商业化的全生命周期，供给端和需求端双向发力，形成全方位政策扶持土壤。在供给端，重点加强现有产业政策、创新政策、人才政策的整合，提升在产业发展不同阶段的政策组合力度和针对性，鼓励推广和扩大创新券的应用。在需求端，重点是为新产品和服务的商业化提供发展土壤，鼓励在城市公共交通、医疗卫生保障、科教文体场馆、环境治理、休闲绿地等公共设施建设和服务中，积极运用本地企业的产品、技术等，提供企业产品展示与消费的空间。

三、坚持区域协作，推动县域经济融入长三角一体化发展。探索大中小城市创新合作和成果转移转化的有效途径，鼓励上海、南京、合肥、杭州等城市对经济薄弱县的科技扶持，推广“总部+基地”“总部+分支机构”等市场化合作模式，鼓励有条件的县在上海、合肥、南京、杭州等城市建立“反向飞地”，提升区域创新资源的共享水平。强化区域创新链产业链精准对接，鼓励高校加大与长三角产业需求相关的学科建设，推动高校、科研院所与企业高校建立联合研发中心。面向县域科技创新的重点和难点，加强校企交流，鼓励科研人员与企业建立深层次的长期合作关系，满足企业产品开发与技术升级需求，实现专利成果转化。

四、坚持顶层谋划，适时建立专业化发展产业基金。转变现有以产业扶持资金为主要形式的政府产业引导政策，探索“自下而上”的产业引导基金方案。组织企业家、投资机构、学者、官员等多领域专家学者对县域发展方案进行审议，重点审议确定的产业培育方向与地方发展条件的匹配性和未来发展的潜力。对于通过资助的计划方案要强化评估监测，对于后续发展中有问题或困难的方案，进行及时调整和整改，确实难以实施的方案及时终止。

（作者单位为中国科学院南京地理与湖泊研究所）