瞭望智库: 一月一支冷箭！原来它才是专业“卡脖子”黑手 |2020-7-4
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浪潮中箭，IBM、思科陪绑
图1 浪潮股市下挫
又见美国制裁。美国发布的《取消民用最终用户许可例外CIV》，6月29日已经正式生效。这项两个月前发布的条例，大幅加强了对中国、俄罗斯和委内瑞拉的产品出口、再出口的限制，重点防范军事最终用户或用途的物项。而浪潮服务器，则被认为与此有关。英特尔至浪潮的产品出口于6月29日子夜11：59暂停。对此，英特尔方面回应称，需要遵循美国法律对供应链做出相应调整。实际上美国企业的损失也很大。英特尔作为浪潮第一大供应商，2019年采购额近180亿元，占比37%。浪潮第二大供应商则是采购份额占比8%的英伟达。而浪潮下属两个合资公司，分别是美国的IBM和思科，这次也都齐齐中招。那么这次CIV到底在限制什么？
跟以往相比，该规则最大的变化是：“军事最终用途”被泛化，以前仅覆盖研发，而现在连维护、翻修都包含其中；中国境内军事最终用户，也被扩大，这一术语在中国境内将适用于广泛的交易相对方，进而使现有的供应链和商业关系复杂化。
而受限制物项的范围将再次扩大，新增了电子、电信、传感器、激光器、推进器等物项，软件也进一步被加强。取消“CIV许可例外”，短期内将导致中国、越南、俄罗斯等很多国家的高科技产品的供应链发生延迟或关闭。
供应链国际化分工的空间，进一步被压缩。
而这显然是一个组合拳。就在此前6月25日，美国国防部公布了一个名单，将包括华为、浪潮、海康威视、中航等20家中国顶尖企业列为中国军方“拥有或控制”。这意味着，这些企业可以随时被总统进行制裁。这一名单由美国国防部起草，已被提交至国会。
图2 美国国防部公布的名单
此次浪潮临时断供应该只是短期现象，英特尔也在积极排查，确认合规以便快速重启供应链。即使如此，这也意味着美国不对称科技战已经进一步升级。联想到最近这两年，中国连续被断供，频频遭受贸易战之外的卡脖子。那么，到底是谁在下黑手？
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谁是狙击手
美国出口管制政策的两大手段是出口管制清单和许可证制度。在出口管制体系中，美国国务院负责管理军品管制，商务部负责两用物项管制，其多数情况是以控制两用为名，限制高技术产品流向非盟友国家。
BIS负责管制商品和技术的出口和再出口，还有不太敏感的军事项目。至于直接的军事应用，它就无需操心，那些归国防部管辖。
图3 美国工业安全局
作为一个杀手，它呈现了特种部队的多样性技能。在美国9个城市和国外6个主要经济中心设有办事处。这不是一个简单的文职机构，其出口执法部门是具备司法权力的。BIS在北京、香港、新德里、新加坡等都有出口管制官，在执行管理和执法过程中，一般会佩戴徽章。中兴妥协之后，BIS的人员就入驻其中。而一旦违反出口管制的法律，后果不仅有民事处罚，还有严格的刑事处罚。
一点都不意外，专门负责高技术出口限制的集团“瓦协”也归他们管。但是令人意外的是，他们每年要审查对华出口近1/4的物项。
自从特朗普上台，BIS开始空前地活跃。中国则成为其高度关照对象。2018年随着中美经贸摩擦的急剧升级，出口管制物项相对2017年大幅度提升近6个点，达到了惊人的25%。也就是说，美国出口中国的25%产品，都在这个狙击手的瞄准镜之中。
图4 管制物项占美国对华出口比例
那么中国，到底有多少家企业被纳入美国“黑名单”？
截至2020年5月19日，中国大陆被纳入美国实体清单的企业及机构共计181家，中国香港81家，中国台湾8家，共计270家企业及机构。如果再加上华为在其他国家的子公司，则占美国实体清单总数1308家中的24%，几乎追平俄罗斯排名第二。这个名单比2019年5月的261家，激增了20%。自1997年该清单首次发布以来，中国进入实体清单的数目，过去两年等于前二十年的数量。相比于贸易战桌面上的谈判，这里的阻击，更加惨烈。
看看这一长串名单：
2018年增加了8家；
2019年分两次再增加84家；
其中2019年5月16日，BIS将华为及其分布在全球26个国家（地区）的68家子公司纳入实体清单。最为国际化的企业——华为入列，引发了轩然大波。多年来行之有效偶见波浪的全球化分工，至此呈现了明显的逆流分界点。
而到了2020年，BIS则变本加厉，上半年出手6次，平均一个月就放出一只冷箭。
表1 2020年BIS对中国出手6次
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BIS的管制方法
BIS手中有三大工具：商业管制清单（CCL）、物项编码（ECCN）、《出口管理条例》（EAR）。在BIS监管的美国出口管制系统中，《出口管理条例》即EAR条例起到关键作用。该条例规范大范围的原产于美国的商品、软件和技术的出口、转出口和视同出口，包括清单CCL上有一个特定的出口管制的产品分类码ECCN，并且附有受管制的原因。它一般被定义为军民两用品。EAR条例管制的所有物品都会列举在《商业管制清单》里。
图5 管制清单体系
美国商务部实施出口管制最重要的一大执法工具就是清单管理。对两用技术采用三大清单模式进行制裁，分别为：拒绝人员清单（DPL）、未经验证清单（UVL）和实体清单（EL）。
被拒绝人清单最为严格，美国禁止其国内的任何企业与此清单上的实体进行贸易，也禁止任何第三方（如船运和物流企业等）为清单上的企业出口提供便利，中兴通讯的员工此前就曾被列入被拒绝人清单。
其次是实体清单。实体清单于1997年2月首次发布，内容包括实体（企业，研究机构，政府和私人组织，个人以及其他类型的法人）的名称、地址、受限类型等相关信息。
未核实清单在三个清单中程度相对最轻，主要是针对BIS无法在其先前交易中确认物品最终用途的交易实体。全球有17个国家和地区的159家实体被明确列入过该清单。当工业安全局能够对外国实体完成“最终用户核实”，从而核实该等实体的“善意”（bona fides）后，工业安全局就能将该等实体从“未经核实清单”中移除。2019年6月 8个位于中国大陆的实体，就是从“未经核实清单”移除的例子。
BIS的手很长很长，即使不是在美国注册的公司，美国制裁同样管用。而且涉及国家、产业、企业和个人四个层面。BIS管得非常精细，超过想象，对于这四类，都有各自的管理方法。例如对国家，采用的是分类管理。中国属于D类，受关注的国家。而对产业、企业、和个人都各有细则。随着美国持续打压中国，各种冷兵器都浮出水面。
BIS 以三大清单的形式限制技术输出。实体清单，只是其中一种，被纳入“实体清单”的原因是从事威胁美国国家安全和外交政策的活动。中兴案例就是违反再出口管制规定，它被认为使用了多层中间公司，将含有原产于美国的零部件的产品运输至伊朗这一列在受美国制裁清单里的国家。
而要想被移出黑名单，是一个非常复杂的过程。
负责实体名单变更的机构为最终用户审查委员会（ERC），该委员会为跨部门机构，由美国商务部主管。要进入实体清单的决定，需要多数投票通过；而想移除出去，则需要全票通过。这几乎是一个不可撤销的动作。
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交叉渗透的火力网
BIS也管钱。它参与美国外国投资委员会（CFIUS）对交易中出口管制实体的评估。与CFIUS配合，确定投资安全审查中的“关键技术”。最近几年美国收集对中国企业在美国的投资，跟BIS提供的炮弹，密切相关。
BIS也管进口。根据1962年《贸易拓展法》第232条，BIS 可以就进口产品对美国国家安全影响进行调查。这一条款，又称为“232调查”。相比于1988年推出的《贸易与竞争法》中的301条款所产生的常见的知识产权301调查，这项古老的政策就像是惩罚学生的教鞭，早已不合时宜。但是特朗普政府上台后，“232调查”死灰复燃。232本来是特殊时期的极端产物，但却像《指环王》中的亡灵军团一样，被埋葬了几十年后，再次僵尸复出。
BIS也管情报。配合国防部完成工业基础调查。在国防部、国土安全部和其他部门配合下，BIS每年启动工业基础调查，分析国外对核心关键产品和技术的掌控情况和程度，广泛涉及到不同领域，包括航空航天、光电、新材料、软件等。
图6 工业基础调查涉及领域
（来源BIS网站：截止到2020年6月，含正在进行中的调研）
可以说，美国工业安全局是全球最尽职、强度最大的情报公司。通过每年一度深入的工业基础调查，它对全球产业的高技术动向，不仅定性，而且有着高度精准的定量判断，甚至落实到具体的地理经纬度。中国购进的被限定用途的产品，即使移动位置，也都需要书面报告。而BIS的人员，也真的会到现场不定期进行突袭复查。
在2009年针对五轴机床管制影响的全球报告中，BIS就对中国市场进行了深入的摸底调查。在报告中，除了分析美国五轴机床的发展情况及未来需求情况，同时还涉及了其他国家的五轴机床发展，并将中国大陆及中国台湾地区作为重点研究对象。中国大陆二十家可生产五轴机床的厂商，赫然在列。
表2 五轴机床的中国大陆及中国台湾地区厂商
表3 跨国合作的机床项目
这哪里像是一个商务部的机构。这简直就是专门负责海外谍报的英国军情六处SIS，或者就是美国的FBI。
当然BIS也不是只针对中国，对欧盟、对日本，也是毫不客气地下手。
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BIS也会让美国企业心怀忐忑
由于法律条款太多，美国企业在进行国际活动的时候，也是如履薄冰。合规一向是美国企业的高压线。为了让美国企业了解如何遵守这些规则，BIS每年都会举办很多培训。每隔几年，BIS也会发布警示指南，指导企业如何遵守出口管制相关法律法规。
图7 关于对华为的技术交流
对于这份新规，千万不能认为美国在对付华为的问题上，出现了转机。由于无法确认与华为技术边界到底是否合规，许多美国公司的工程师也是军心浮动，索性减少了5G标准制定的参与度，从而给了华为更大的话语权。为了扭转困境，美国商务部也不得不重新做出调整。
这像是一个出糗的动作，但它真实的意图是不想让美国企业因为获取5G标准制定不及时、信息不对称而使得劣势加大。这也充分反映了美国商务部的灵活性，这种临时性的让步，不能认为是打开窗户，只能说玻璃上多一个临时透气的洞。
可以说，BIS 既是美国两用物项出口管制的司法执行机构，更是产业情报官，对全球产业情报了如指掌，而且颗粒度很细，能够刻画到人。这背后该是多大的一张情报网。
这是一个产业高度成熟的产物。
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小结：30年的产业牧羊犬
在出口管制方面，美国已经形成一套严密的防止技术扩散的体系。这其中涉及到多个部门：商务部、国防部、能源部、国土安全局、司法部、国务院和财政部、国家情报总监等机构都在其中，而且协同办公。BIS的前身BXA（出口管理局），自1987年成立，已经运作了三十多年，有效地保证了美国的科技实力、产业竞争力和国家安全。
图8 BIS的预算与岗位数量发展情况
2021年，其新增预算中有一点很明确之处：配合司法部对“中国倡议”和新兴技术的执法。可以说，增加的预算，都将转化成射向中国的排箭。
尽管出手频繁，但BIS从来没有蛮干。如果说贸易战是坦克战，主力战场相互对砍，那么BIS就是冷箭战，确保美国损失最小的情况下，撂倒对手。
这是一个冷静的杀手，背后则是严密的情报网络。
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