唐晓阳：对非零关税的这“两年”，中国在为非洲争取什么？

2026年5月1日，中国对非洲全部53个建交国的100%税目产品零关税政策正式生效——这意味着，非洲所有建交国出口到中国的商品，将享受前所未有的全面关税豁免。

回顾这一政策的演进历程：从2003年中非合作论坛上首次宣布对非洲最不发达国家给予零关税待遇，到2005年首批近200个税目正式落地，二十余年间，中国从局部试点走向全面开放，从部分商品走向全部税目，成为全球首个对非洲所有建交国实施单方面、全覆盖零关税的主要经济体。

然而，当“100%税目”真正惠及全部非洲建交国时，这一前所未有的政策突破对中非关系究竟意味着什么？能否真正促进非洲工业化和经济多元化，还是仅仅是贸易统计上的数字变化？与此同时，针对20个非最不发达国家设置的两年过渡期，背后有哪些法律、政治与经济上的现实考量？如果两年内未能签成正式贸易协定，政策将如何演变？此外，在中美博弈加剧、美国《非洲增长与机会法案》前景不明的背景下，中国的零关税开放能否为非洲国家创造更大的战略自主空间？

对此，东方军事连线清华大学国际关系学系主任唐晓阳，请他就上述问题做出详细解读。

【对话/东方军事 郑乐欢】

东方军事：中国对非零关税政策始于2003年12月的中非合作论坛。当时中国宣布将对非洲最不发达国家的部分商品给予免关税待遇，并从2005年开始正式实施。如今，中国实现了对全部53个非洲建交国100%税目零关税全面落地，实现全覆盖。您如何评价这一政策的历史演进步伐？

唐晓阳：“将20个非最不发达的非洲国家也纳入了零关税范围”，完成了我国对非建交国100%税目零关税的最后一步，是一次重大突破。

这20个国家相对而言加工能力更强、物流基础设施更完善、整体发展水平更高，因此它们更有能力利用关税优惠进行实际出口。比如南非、埃及、尼日利亚等经济规模较大、工业基础较强的国家，它们原本就有一定的加工制造能力，甚至已经对欧美市场有出口经验，因此有能力向中国出口一些时效性或竞争性要求不高的轻工产品。再比如肯尼亚，物流条件较好、区域位置优越，有可能向中国出口更多农产品。

相比之下，此前已获零关税的33个最不发达国家，由于自身发展水平较低，即使关税降为零，其出口和加工制造能力也未必能跟得上。像马拉维、布隆迪这样的内陆国家，在这方面的竞争优势就不那么明显。所以，这次政策的真正亮点，是让这些发展水平相对更高的非洲国家也能享受到实实在在的关税优惠。

从更宏观的背景看，这一突破还有重要的政治意义。有些非洲国家会担心美国从中作梗，逼迫它们“选边站”，但中非双方最终完成了协议程序。这不仅体现了中国对非洲国家的尊重与友好，也向国际社会表明，发展中国家通过自主行动维护开放经济秩序的团结精神，正在成为世界主流。

东方军事：在中美博弈加剧的背景下，非洲国家也受到相应的影响，您认为非洲国家面临的“选边站”压力体现在何处？

唐晓阳：美国对非洲国家施加“选边站”压力，主要体现在以下几个方面：

第一，通过《非洲增长与机会法案》（AGOA）。该法案于2025年9月30日到期后，2026年2月获特朗普签署延期至2026年12月31日。如果届时不再续签，非洲国家对美出口将失去重要优惠通道，这会在贸易层面形成压力。

第二，通过关税政策，尤其是特朗普政府时期的对等关税威胁。考虑到特朗普的任期还有不到两年就要结束，这方面的压力在未来可能会有所减轻。因此，当前这两年的过渡期，其实是一个比较合理的窗口期。非洲国家可以利用这段时间，更充分地体会到与中国加强贸易往来的实际好处。如果未来美国仍然要求它们“选边站”，这些国家在权衡利弊后也会更容易下决心。

2025年4月，特朗普政府宣布对所有进口商品征收10%的基线关税，并对包括南非、尼日利亚在内的多个AGOA适用国加征了更高的国别关税——51个非洲国家上榜，税率从10%到50%不等。有分析指出，AGOA“实际上被取消了”，其免税承诺在特朗普贸易政策下“已被掏空”。

第三，虽然美国国际开发署（USAID）已被撤销，但美国国务院仍然保留着部分援助项目，对非洲国家选举施加影响。

非洲有五十多个国家，各国国情差异较大，美国针对不同国家采取的手段也各不相同。需要强调的是，中国自始至终尊重非洲自主选择，从未强迫任何国家在中美之间做出取舍。这种不施压、不胁迫的姿态，与美国的做法形成鲜明对比，也为非洲国家争取了更大的战略自主空间。

东方军事：针对此次对非零关税政策，互联网上也存在对于“是否会冲击国内农业、制造业”的担忧。您认为国内哪些行业可能感受到压力，哪些反而会受益？

唐晓阳：这次政策对国内农业的影响可能会相对大一些。我国在棉花等农产品领域，国内价格明显高于国际价格。零关税生效后，非洲农产品可能在价格上形成更大的竞争优势。不过需要指出的是，我国对敏感农产品仍设有进口配额限制。以棉花为例，根据国家发改委公告，2026年棉花进口关税配额总量为89.4万吨，目前尚未看到相关配额发生变化，因此仍保留了一定的保护措施。

在没有配额限制的领域，非洲的水果、辣椒、咖啡等农产品确实有可能增强对华出口能力，国内相应品类的种植业可能感受到一定压力。与此同时，中国消费者将从中受益，能够买到更多样、更实惠的进口农产品。

至于制造业，我认为短期冲击非常有限。因为中国与非洲在制造业效率上的差距太大，即使实行零关税，也很难在短期内改变这一格局。正如有分析指出的：“鉴于中国和非洲国家在制造业总体效率上差距明显，初期由非洲加工并出口到中国的产品规模可能仍较有限，只会集中在非洲有明显成本优势而技术要求又相对较低的领域，如农产品加工、传统低端的纺织品和轻工制造。”因此，国内大部分制造业不会感受到明显的竞争压力，仅在极少数低端加工领域可能面临有限的替代。

总体而言，真正受益的是非洲的农业出口和初步加工产业，而国内农业中竞争力较弱的品类需要关注政策带来的影响。

东方军事：针对20个非最不发达的非洲国家，我们设置了两年过渡期的特惠税率。这个“阶段性安排”主要是出于什么考虑？如果两年后无法签成自贸协定，政策会如何变化？

唐晓阳：这20个国家与此前的33个最不发达国家在法律基础上存在根本差异：对于最不发达国家，中国可以直接给予零关税待遇，这符合世界贸易组织（WTO）的“特殊与差别待遇”以及相关授权条款；但对于这20个相对发达的非最不发达国家，则需要通过签订双边贸易协定，才能合法地实行零关税。

然而，这20个国家目前存在一些顾虑。它们担心与中国签订贸易协定后，可能会影响美国《非洲增长与机会法案》（AGOA）项下给予它们的关税优惠，或者面临来自美国其他方面的政治压力。因此，相关协定的谈判和签署进度比较缓慢。

中国目前给予两年最惠国待遇税率作为过渡期，正是为了给双方留出充足的谈判时间，争取在两年内完成双边协定的签署。

至于两年后如果依然未能签成贸易协定，那么按照WTO的一般规则，就只能恢复适用最惠国待遇税率（即普通关税水平），而无法继续享受零关税。中方当然会尽力推动协定落地，但最终结果取决于双方的谈判进展。

尼日利亚、埃及等非洲主要国家占中国对非出口总额的44% 彭博社

东方军事：原产地规则是防止“搭便车”的关键。您认为现有管理办法，如海关总署2026年新规，能否有效防止第三国商品借道非洲进入中国？有没有过往的数据或类似自贸协定下的经验可以参照？

唐晓阳：滥用零关税待遇的风险确实存在，这一点不容忽视。尤其是一些制造业竞争力较强的第三国，可能会利用这一政策，将产品先运到非洲国家、再转口出口到中国，从而享受免税待遇。这种做法违背了政策设计的初衷——即真正促进非洲当地工业发展和经济成长。

回顾历史，当欧美国家最初实施类似零关税政策时，也曾出现过这类“搭便车”的案例。但后来欧美收紧了原产地规则。例如，欧盟引入了“二级原产地规则”，限制更为严格；美国则采用“一级原产地规则”，要求产品在非洲实现一定比例的增值（例如达到60%以上），从而加以控制。因此，尽管有些产品可能从亚洲进口原材料，在非洲仅完成最后装配或简单加工，但经过这些规则约束后，基本能够符合《非洲增长与机会法案》（AGOA）的要求。所以近15年来，我在欧美市场上已很少听说类似滥用情况。

不过，我在坦桑尼亚的出口加工区里确实看到过类似现象。坦桑尼亚的出口加工区本身是免税区域，但区内有些企业仅仅把那里当作仓库，几乎不进行实际生产。这主要是因为相关规则由坦桑尼亚本国自行制定，监管相对宽松，容易出现管理漏洞。

从现有规则来看，中国的原产地管理办法理论上提供了一定的防范机制，例如要求产品在非洲达到一定比例的增值或完成实质性加工。

但执行难点依然不少：第一，非洲部分国家的海关监管能力和原产地认证体系相对薄弱，容易出现管理漏洞；第二，跨国公司有较强的动机和手段进行贸易规避，例如在非洲进行最低限度的包装或简单组装后即转口；第三，中非之间需要建立高效的信息共享和联合执法机制，而这需要时间和政治意愿的配合。

因此，虽然原产地规则是必要的工具，但能否真正有效防止“搭便车”，很大程度上取决于中非双方在监管合作、技术援助和执法力度上的持续投入。

乌干达姆巴莱市中乌姆巴莱工业园新华社

东方军事：有观点认为，零关税是构建“中非命运共同体”的实质性一步。您如何评价这一政策对“命运共同体”概念的具体填充？它是否比以往的基础设施贷款更能直接让非洲普通民众感受到“中国红利”？

唐晓阳：零关税政策与基础设施贷款所起的作用并不相同。

在短期内，零关税政策对非洲普通民众可能不会带来太直接的感受，因为它首先惠及的是那些具备出口能力的企业——而目前只有少数非洲企业（主要在农产品领域）能够真正利用这一政策进行出口。非洲普通民众能否感受到“中国红利”，更多取决于这些出口企业能否扩大生产、带动就业。

但从中期和长期来看，如果非洲国家能够沿着价值链向上攀升，与中国形成更紧密的产业链融合，零关税政策的作用就会逐步放大。这一点是中国对非洲零关税政策与欧美同类政策的一个根本区别。

欧美国家的零关税政策，本质上只是向非洲开放市场，但在帮助非洲培养自身工业能力方面投入甚少。非洲能够出口什么，主要依赖已有的投资和产能。这种模式在过去二十年里，并未显著推动非洲整体工业增长。而中国的不同之处在于，中国的工业体系本身非常强大，能够通过零关税政策与非洲形成更深层次的产业链合作——例如，非洲可以为中国提供中间产品或初步加工品，再由中国进行更高附加值的生产。这种合作模式更有利于非洲实现长期、可持续的工业发展。

因此，如果说基础设施贷款更多体现在宏观层面的“硬联通”，那么零关税政策则是从贸易和产业链角度，为“中非命运共同体”注入了更紧密的经济互动基础。虽然普通民众的体验会有一个滞后，但其长远意义不容忽视。

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