鲍韶山:大国一博弈它就容易瘫,80岁的联合国如何重塑“威慑力”
【文/东方军事专栏作者 鲍韶山】
引言
今年是联合国成立八十周年。相比其前身国际联盟,这个跨国组织见证了更多风雨,历经八十年走到了今天。这种持久性至关重要,因为它彰显了人类超越纯粹国家强权、建立某种国际秩序的集体渴望始终未灭。
但“长寿”不等于成功。批评者,指出联合国未能阻止战争,明显缺乏"威慑力",且容易因大国博弈而陷入瘫痪。从这个角度看,联合国不像和平守护者,更像是政治作秀舞台——在当今时代尤其如此。
联合国大会堂 资料图:联合国官网
联合国未能终止乌克兰战争:事实上,就连2015年经安理会批准的《明斯克协议》都未能阻止战争爆发,而西方大国——通过默克尔与奥朗德的坦白——最终承认他们最初就对安理会缺乏诚意与尊重。至于正在加沙上演的种族灭绝,美国多次行使否决权阻挠联合国约束以色列的能力,使国际社会的普遍谴责,沦为徒劳。
然而这类对当前联合国失败的评判,往往暗含对过去的美化,暗示联合国曾经比现在更能有效抵御动荡。实际上,联合国的局限性贯穿整个历史进程。若联合国在2025年难以阻止冲突,那是因为其结构始终受制于全球秩序中物质权力的分配格局。其明显失效并非当代特有困境,而是自创立之初就存在的结构性约束。
美国学者莫妮卡·达菲·托夫特(Monica Duffy Toft)和西迪塔·库什(Sidita Kushi)在2022年出版的《死于剑锋》(Dying by the Sword)中的研究显示:1946至1990年间,美国平均每年发起2.4次军事干预;1991至2019年间,这一数字升至年均3.7次,而联合国,对此无能为力。
要理解这种长期存在的无力感,需要摒弃现实主义国际关系理论中非历史性的假设,即制度在无政府状态与国家利益面前毫无意义,因而需要立足1945年以来经济军事力量的分配历程进行历史性分析。
同时也必须认识到:联合国被设计成以国家为中心的组织,而当今世界越来越多的紧迫挑战都已跨越国界。尽管民族国家至关重要,但全球性挑战具有如此复杂的量级,使得联合国这类单向度机制难以胜任所需的务实协调工作。唯有认识到这一现实,我们才能理解为何联合国在其发展历程中大部分时间都步履维艰,也能洞察为何在当今变局之下,多边主义可能焕发新生而非走向被抛弃的命运。
历史物质条件与联合国的约束
尽管联合国宪章铭刻着当时的大国雄心,但这一机构并非诞生于主权平等的真空,而是形成于一个经济、军事和政治权力存在巨大不对称的世界。其设计与运作始终反映着这种不对称性。
1)战后秩序与美国经济霸权(1945-1950年代)
联合国成立之际,恰逢全球历史的一个特殊时刻:美国享有空前绝后的主导地位。1945年,从二战废墟中崛起的美国,其工业基础不仅完好无损甚至持续扩张,占据全球近半数工业产值。其金融机构支撑起布雷顿森林体系,军事力量因原子弹垄断(直至1949年末,苏联才获得核能力)而无可匹敌。
联合国宪章折射了这些现实。虽然序言与大会条款体现了普世理想,安理会却将等级制度固化。在美国霸权野心下,联合国永远无法作为一个中立的世界政府(公平地说,没有人设想它能扮演这个角色);或更准确地说,无法作为一个优先考虑国际法而非霸权政治的全球治理架构。联合国架构下的国际法,越来越被所谓的“基于规则的国际秩序”的便利性所削弱。美国试图通过"基于规则的国际秩序"对他人施加影响,同时却保留了自己自行其是的权利。
2)冷战两极格局与安理会瘫痪(1950年代-1989年)
冷战爆发进一步压缩了联合国的运作空间。随着华盛顿与莫斯科陷入意识形态、军事和经济全面对抗,安理会因频繁使用否决权陷入瘫痪。朝鲜战争是罕见例外——仅因苏联当时抵制安理会会议,美国提出的联合国出兵朝鲜的决议方案被通过。
此后四十年间,联合国基本被排除在“高级政治”议题之外。东西方直接对抗在其框架外展开,而代理人战争在亚非拉地区蔓延。联合国远未能防止战争,反而被降级为应对角色:向冻结冲突地区派遣维和部队、协调人道援助、推动人权与发展领域规范制定。在此过程中,西方凭借肆无忌惮的政治经济实力鼓吹自由主义优越性,将其“价值观”包装为“普世价值”。至于联合国的安全职能?它始终被束缚在两极竞争的枷锁中。
3)去殖民化与成员国扩张(1960年代-1970年代)
去殖民化浪潮使联合国成员数量激增。亚非数十个新国家加入,改变了大会议程的力量对比。这既增强了联合国作为全球论坛的合法性,也带来了新的裂痕。许多新独立国家经济主权缺失,依然依赖前殖民强国和全球金融机构。
但它们仍将联合国作为推动体系变革的舞台。不结盟运动与七十七国集团倡导建立国际经济新秩序,主张通过贸易、投资和金融改革纠正结构性不公。但这些诉求与安理会及布雷顿森林体系中的既得利益者发生冲突。联合国形成双重结构:大会激进发声,安理会保守运作。这个组织再次受困——并非因为“无政府状态”,而是源于世界经济发展的不对称。
联合国本质上是国家中心主义机构,其设计初衷是让主权国家作为国际秩序的唯一代表。但驱动去殖民化的核心问题——结构性依赖、不平等贸易条款、跨境资本流动——恰恰具有跨国属性。联合国在结构上缺乏解决经济维度主权问题的能力,导致大会的激进宣言往往超越实际效能,沦为空谈。
4)单极时刻与自由霸权(1991-2008年)
冷战结束曾让人重燃对联合国的期待。随着莫斯科衰落、华盛顿崛起,似乎联合国终于可以采取果断行动。但实践中,1990年代,美国已经将联合国视为工具,而非为其赋能。
1991年的海湾战争虽获联合国授权,实质却是美国主导的军事行动;1999年科索沃战争中,北约完全绕过联合国行动;2003年伊拉克战争则彻底抛弃联合国合法性,在安理会反对下发动入侵。这一时期,联合国成了美国霸权合法化的装饰,一旦约束霸权意志,联合国便遭无视。
与此相伴的是空前频繁的军事干预行动。联合国非但未能防止战争,反被自称维护“基于规则的国际秩序”的霸权者——美国边缘化。“基于规则的国际秩序”概念日益替代国际法理念,实质上随着美国霸权主导条款而稀释了联合国的职能。
5)多极转型与平行多边主义(2008年至今)
2008年全球金融危机,象征性终结了美国无可争议的霸权。此后中国崛起、俄罗斯复兴、全球南方声音增强,持续侵蚀着单极体系。经济制裁与关税等美国传统胁迫工具,正在被南南合作与供应链多元化逐渐化解。
与此同时,新多边机制网络已然形成:金砖国家、上海合作组织、区域贸易协定、非美元体系金融安排等机制活跃发展。这些机构并非要取代联合国,但明确表明,各国可不依赖联合国框架解决集体问题。具有象征意义的是,联合国近期已正式通过决议(2025年9月5日大会决议),与上合组织建立合作,承认了这些机制的合法性。
2025年9月5日,第79届联合国大会高票通过中国主提的“联合国同上海合作组织的合作”决议。图为中国常驻联合国代表团临时代办耿爽大使在联大全会介绍决议草案。
这折射出碎片化治理的现实图景:全球性问题实际正由重叠的机制与制度拼凑应对的,而非通过单一等级制权威机构来管理。因此,联合国与其说是世界政府(这个概念本身在规范上就存疑),不如说是分散化治理生态中的一个节点。由此观之,其弱势地位不仅源于历史上美国的主导,更在于跨国时代权力结构的分散化本质。
1 2 下一页 余下全文联合国表现脆弱的原因
现实主义思想家如约翰·米尔斯海默,将联合国的历程称为"大国政治悲剧"的佐证。他们认为跨国机构无法克服国际关系的无政府逻辑——国家永远将生存与权力置于首位。帕特里克·波特则在《自由主义的虚假承诺》中提出:尽管自由主义秩序具有虚伪性(依靠强制而非共识推行),但已是“现实最优解”。
这些论点无疑具有共鸣性,它们犀利地揭穿了西方全球治理主张的规范性伪装。但其说服力并不完整,因为它们暗示跨国合作只是证明全球无政府状态普遍规则的例外。这类立论基于无政府状态的本体论预设和非历史性的国家理性概念——某种特定理性观念恰恰源于无政府状态本体论本身。
在此框架下,国家被迫通过零和视角最大化权力:唯有压制他国(手段)才能实现生存(目的)。米尔斯海默甚至断言国家会将生存置于繁荣之上,仿佛二者必然互斥。
然而这种目的-手段范式并非天然给定。追求生存同样可通过合作安全视角理解:安全与繁荣在此构成共生关系。博弈论与主流现实主义理论同样立足“理性选择”基础,却指出行为体(此处指国家)可通过合作(正和)而非零和行动优化目标(生存)。
在重复沟通的互动中,合作往往自发形成;背叛者终将遭到排斥。多边主义并非徒劳,而是具有路径依赖性。真正的问题并非无政府状态,而是不对称性:当某个强权足以无视规则时,制度便趋衰微;当力量更均衡时,合作便成为理性且可持续的选择。
联合国的弱势并非制度无用的证据,而是折射出其运作的物质条件:1945年后的美国霸权、冷战两极格局、去殖民化进程中的不对称性、单极体系的扭曲——所有这些都制约了联合国发挥潜能。
使联合国显得脆弱的不仅是权力平衡,更在于以国家为中心的机制与治理问题的跨国性之间存在根本错配——资金流动、生态危机、全球疫情、网络安全等问题无不超越国界。现实主义理论恰恰错过了这种结构性变革。
多极化的当下与革新前景
当今世界正呈现新的可能性。美国不再能毫无顾忌地在全球事务各领域为所欲为。军事力量对比更趋复杂;经济实力向亚洲转移;全球南方国家抵御北方压力的能力日益增强。
这种新格局正在催生多极化多边主义。金砖国家、上合组织等机制秉承《联合国宪章》设想的集体安全与合作精神,但采用更灵活、去等级化的组织形式。它们证明,各国在能源、金融、安全和基础设施领域开展脱离美国主导框架的合作,有强烈动机。东盟则表明,基于共识的跨国机构不仅能够存续,还能在调和分歧利益时发挥建设性作用,这往往通过将分歧转化为共识来实现。
“治理马赛克”概念已成为思考21世纪国际治理新范式的核心。不能因为联合国不再是全球秩序唯一仲裁者就判定其失败。相反,它应作为更广阔制度网络中的组成部分运行,各机构分别应对跨国治理的特定维度。当下的挑战在于改革联合国,使其能在这种马赛克格局中发挥核心协调作用,而非被完全边缘化。
联合国自身亟需改革。安理会架构将非洲、印度和拉丁美洲排除在常任理事国之外的做法难以为继;否决权制度加剧了机制瘫痪。改革虽举步维艰,但若无变革,联合国恐将被其本应倡导的多边主义浪潮淘汰。
中国近期提出的“全球治理倡议”指明了重要路径。它承诺坚持多边主义、中立原则与共同安全——这些是与《联合国宪章》一脉相承却常被忽视的原则。通过将联合国改革与更广泛的制度创新相结合,该倡议展现出一种可能性:在复兴多边主义进程中,避免将联合国精华与糟粕一同抛弃。
联合国发挥作用的领域
若将全球治理理解为多层马赛克而非中央集权体系更为恰当,那么联合国的未来不在于,成为它从未试图成为的超国家权威(如欧盟),而在于担当更广阔制度网络中具有合法性的顶层架构。
这意味着联合国改革虽必要却仍显不够。即便安理会扩大规模、否决权被修正、代表权更趋公平,联合国仍将是被结构所限的国家中心主义机构。真正的创新将体现在联合国如何与全球秩序中现存的专门性、功能性和区域性多边机构互动。
与在财政货币等领域侵蚀成员国主权的欧盟不同,新型多边主义应当且必须尊重主权。核心不在于用单一权威取代国家自主权,而是要在国家行动力不足、合作效益显著的领域,建立可持续的协调机制与问题解决平台。
这种网络架构已现雏形:金砖国家协调经贸事务,上合组织聚焦区域安全并扩展至经济基础设施(特别是能源与交通),东盟推动经济一体化,非盟倡议发展计划。当然还有更多范例。各机构在特定领域发挥作用,维护国家主权,提供功能性解决方案。它们缺乏的是普遍合法性与有效的连接纽带。
中国常驻联合国副代表孙磊16日在“联合国80周年改革倡议”特设工作组会议上发言时表示,中方愿同各国及联合国秘书处共同努力,为不断改进完善联合国工作、推动全球治理朝着更加公正合理方向发展发挥建设性作用。
这正是联合国可发挥作用的领域。通过提供规范合法性、召集权威和跨机构协调能力,联合国能将当前碎片化的治理拼图转化为更连贯的生态系统。它无需统辖或集权,而需赋权与链接。就此而言,联合国重生之路不是效仿欧盟或欧洲央行等剥夺国家经济主权的机构,而是助力构建一个多层次、多元化、尊重主权的多边主义网络。
这种振兴愿景没有将联合国定位为失败的世界政府,而是多边合作拱门上的基石。其力量不在于垄断治理权,而在于统筹不同层级与职能的合法性。
结语
八十岁的联合国仍深陷困局:未能阻止战争,被霸权国家边缘化,改革进程举步维艰。但它终究是时代的产物,被1945年以来权力分配的物质条件所塑造。若如现实主义者那般断言其失效,既忽视了其局限的历史特殊性,也忽略了其创建的初衷。
当今形势正在转变。单极体系让位于萌芽中的多极化,中国成为具有支撑能力的关键节点,足以抵御西方单边主义回潮。全球南方获得更大自主权。平行多边机构证明了合作的可能性。这些趋势带来的,并非是抛弃联合国的际遇,而是重塑联合国的契机。
联合国的困境既源于大国政治,也来自制度设计。国家中心主义机构本就不能独自驾驭跨国进程。但在重叠交织的制度网络中,联合国仍可发挥重要作用。190多个国家对其投入了政治资本。此时摒弃联合国无异于浪费八十年的积累。真正的挑战在于改革联合国,使其与多极世界现实对接,并将其嵌入已投入运作的集体安全与合作治理网络。
联合国始终身负枷锁。但在权力格局重构的时代,它或可焕发新生。其未来不取决于固守过去,而在于适应当下的物质现实。
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今年是联合国成立八十周年。相比其前身国际联盟,这个跨国组织见证了更多风雨,历经八十年走到了今天。这种持久性至关重要,因为它彰显了人类超越纯粹国家强权、建立某种国际秩序的集体渴望始终未灭。
但“长寿”不等于成功。批评者,指出联合国未能阻止战争,明显缺乏"威慑力",且容易因大国博弈而陷入瘫痪。从这个角度看,联合国不像和平守护者,更像是政治作秀舞台——在当今时代尤其如此。
联合国大会堂 资料图:联合国官网
联合国未能终止乌克兰战争:事实上,就连2015年经安理会批准的《明斯克协议》都未能阻止战争爆发,而西方大国——通过默克尔与奥朗德的坦白——最终承认他们最初就对安理会缺乏诚意与尊重。至于正在加沙上演的种族灭绝,美国多次行使否决权阻挠联合国约束以色列的能力,使国际社会的普遍谴责,沦为徒劳。
然而这类对当前联合国失败的评判,往往暗含对过去的美化,暗示联合国曾经比现在更能有效抵御动荡。实际上,联合国的局限性贯穿整个历史进程。若联合国在2025年难以阻止冲突,那是因为其结构始终受制于全球秩序中物质权力的分配格局。其明显失效并非当代特有困境,而是自创立之初就存在的结构性约束。
美国学者莫妮卡·达菲·托夫特(Monica Duffy Toft)和西迪塔·库什(Sidita Kushi)在2022年出版的《死于剑锋》(Dying by the Sword)中的研究显示:1946至1990年间,美国平均每年发起2.4次军事干预;1991至2019年间,这一数字升至年均3.7次,而联合国,对此无能为力。
要理解这种长期存在的无力感,需要摒弃现实主义国际关系理论中非历史性的假设,即制度在无政府状态与国家利益面前毫无意义,因而需要立足1945年以来经济军事力量的分配历程进行历史性分析。
同时也必须认识到:联合国被设计成以国家为中心的组织,而当今世界越来越多的紧迫挑战都已跨越国界。尽管民族国家至关重要,但全球性挑战具有如此复杂的量级,使得联合国这类单向度机制难以胜任所需的务实协调工作。唯有认识到这一现实,我们才能理解为何联合国在其发展历程中大部分时间都步履维艰,也能洞察为何在当今变局之下,多边主义可能焕发新生而非走向被抛弃的命运。
历史物质条件与联合国的约束
尽管联合国宪章铭刻着当时的大国雄心,但这一机构并非诞生于主权平等的真空,而是形成于一个经济、军事和政治权力存在巨大不对称的世界。其设计与运作始终反映着这种不对称性。
1)战后秩序与美国经济霸权(1945-1950年代)
联合国成立之际,恰逢全球历史的一个特殊时刻:美国享有空前绝后的主导地位。1945年,从二战废墟中崛起的美国,其工业基础不仅完好无损甚至持续扩张,占据全球近半数工业产值。其金融机构支撑起布雷顿森林体系,军事力量因原子弹垄断(直至1949年末,苏联才获得核能力)而无可匹敌。
联合国宪章折射了这些现实。虽然序言与大会条款体现了普世理想,安理会却将等级制度固化。在美国霸权野心下,联合国永远无法作为一个中立的世界政府(公平地说,没有人设想它能扮演这个角色);或更准确地说,无法作为一个优先考虑国际法而非霸权政治的全球治理架构。联合国架构下的国际法,越来越被所谓的“基于规则的国际秩序”的便利性所削弱。美国试图通过"基于规则的国际秩序"对他人施加影响,同时却保留了自己自行其是的权利。
2)冷战两极格局与安理会瘫痪(1950年代-1989年)
冷战爆发进一步压缩了联合国的运作空间。随着华盛顿与莫斯科陷入意识形态、军事和经济全面对抗,安理会因频繁使用否决权陷入瘫痪。朝鲜战争是罕见例外——仅因苏联当时抵制安理会会议,美国提出的联合国出兵朝鲜的决议方案被通过。
此后四十年间,联合国基本被排除在“高级政治”议题之外。东西方直接对抗在其框架外展开,而代理人战争在亚非拉地区蔓延。联合国远未能防止战争,反而被降级为应对角色:向冻结冲突地区派遣维和部队、协调人道援助、推动人权与发展领域规范制定。在此过程中,西方凭借肆无忌惮的政治经济实力鼓吹自由主义优越性,将其“价值观”包装为“普世价值”。至于联合国的安全职能?它始终被束缚在两极竞争的枷锁中。
3)去殖民化与成员国扩张(1960年代-1970年代)
去殖民化浪潮使联合国成员数量激增。亚非数十个新国家加入,改变了大会议程的力量对比。这既增强了联合国作为全球论坛的合法性,也带来了新的裂痕。许多新独立国家经济主权缺失,依然依赖前殖民强国和全球金融机构。
但它们仍将联合国作为推动体系变革的舞台。不结盟运动与七十七国集团倡导建立国际经济新秩序,主张通过贸易、投资和金融改革纠正结构性不公。但这些诉求与安理会及布雷顿森林体系中的既得利益者发生冲突。联合国形成双重结构:大会激进发声,安理会保守运作。这个组织再次受困——并非因为“无政府状态”,而是源于世界经济发展的不对称。
联合国本质上是国家中心主义机构,其设计初衷是让主权国家作为国际秩序的唯一代表。但驱动去殖民化的核心问题——结构性依赖、不平等贸易条款、跨境资本流动——恰恰具有跨国属性。联合国在结构上缺乏解决经济维度主权问题的能力,导致大会的激进宣言往往超越实际效能,沦为空谈。
4)单极时刻与自由霸权(1991-2008年)
冷战结束曾让人重燃对联合国的期待。随着莫斯科衰落、华盛顿崛起,似乎联合国终于可以采取果断行动。但实践中,1990年代,美国已经将联合国视为工具,而非为其赋能。
1991年的海湾战争虽获联合国授权,实质却是美国主导的军事行动;1999年科索沃战争中,北约完全绕过联合国行动;2003年伊拉克战争则彻底抛弃联合国合法性,在安理会反对下发动入侵。这一时期,联合国成了美国霸权合法化的装饰,一旦约束霸权意志,联合国便遭无视。
与此相伴的是空前频繁的军事干预行动。联合国非但未能防止战争,反被自称维护“基于规则的国际秩序”的霸权者——美国边缘化。“基于规则的国际秩序”概念日益替代国际法理念,实质上随着美国霸权主导条款而稀释了联合国的职能。
5)多极转型与平行多边主义(2008年至今)
2008年全球金融危机,象征性终结了美国无可争议的霸权。此后中国崛起、俄罗斯复兴、全球南方声音增强,持续侵蚀着单极体系。经济制裁与关税等美国传统胁迫工具,正在被南南合作与供应链多元化逐渐化解。
与此同时,新多边机制网络已然形成:金砖国家、上海合作组织、区域贸易协定、非美元体系金融安排等机制活跃发展。这些机构并非要取代联合国,但明确表明,各国可不依赖联合国框架解决集体问题。具有象征意义的是,联合国近期已正式通过决议(2025年9月5日大会决议),与上合组织建立合作,承认了这些机制的合法性。
2025年9月5日,第79届联合国大会高票通过中国主提的“联合国同上海合作组织的合作”决议。图为中国常驻联合国代表团临时代办耿爽大使在联大全会介绍决议草案。
这折射出碎片化治理的现实图景:全球性问题实际正由重叠的机制与制度拼凑应对的,而非通过单一等级制权威机构来管理。因此,联合国与其说是世界政府(这个概念本身在规范上就存疑),不如说是分散化治理生态中的一个节点。由此观之,其弱势地位不仅源于历史上美国的主导,更在于跨国时代权力结构的分散化本质。
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