4项关键产品供应链弱，拜登慌不择“路”，又扯上中国……
6月8日，美白宫发布题为《建立有韧性的供应链，重振美国制造业，促进广泛增长》的百日审查报告，由商务部、能源部、国防部、卫生与公众服务部牵头，分别撰写四项关键产品的供应链审查结果并提出加强供应链韧性的相关建议。
在拜登刚结束的欧洲之行中，美欧宣布建立美欧高级别贸易和技术委员会（TTC），以促进两个盟友经济体之间的创新和投资，加强供应链韧性，特别是芯片制造领域。
6月17日，美国参议院财政委员会的两党议员小组提出为半导体制造业的投资提供25%的税收优惠，为国内半导体制造提供有针对性的激励。
那么，美国关键产品供应链弱在哪？
为了“强筋健骨”，这届美国政府给自己开出了什么“药方”？
这“药方”真的能治病吗？
文 |柯静上海社会科学院国际问题研究所
编辑 | 李雪瞭望智库
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美国关键产品供应链，弱在哪？
在这份250多页的报告中，美国政府道出导致半导体芯片、电动车高容量电池、稀土及药物这4项关键产品供应链脆弱性的共同原因，主要有以下5点：
美国加州圣克拉拉市的一家芯片制造厂商。
首先，美国制造业能力的严重不足。
在过去几十年中，美国制造业的全球份额持续下降。尤其是21世纪的最初10年，制造业损失了1/3的工作岗位。美国半导体协会预测，到2030年，美国在半导体生产能力中的份额将下降到10%，而亚洲份额将增长到83%。2019年，全球新建的6家半导体生产工厂中有4家在中国，无一家在美国。
对此，该报告刻意强调中国带来的影响，认为中国依靠扭曲贸易的不公平做法，给美国带来巨大的成本压力，是制造业外流的主要因素。
以药品行业为例，美国食品药品管理局曾在报告中称，中国和印度具有显著的劳动力成本优势，而美国制药商缺乏生产利润较低药物的动机，是导致如今87%的仿制原料药生产企业位于海外的重要原因。
另外，美国制造业面临着严峻的劳动力挑战。例如，半导体芯片行业严重依赖高技能劳动力，仅新思科技（Synopsys）在美洲雇佣的5000多名员工中有80%都是工程师。高技能工人和熟练劳动力的短缺严重限制了美国本土的半导体制造能力。
第二，他国产业政策的侵蚀效应。
例如，2020年7月，韩国将其电动车补贴延长至2025年；12月，日本将其电动车购买奖励增加一倍，达到每辆车约7700美元；台湾地区目前对半导体公司的优惠政策包括50%的土地费用，45%的建筑和设施费用以及25%的半导体制造设备费用。
这些做法削弱了美国产品的竞争力，侵蚀了美国产品的市场份额。尽管报告称不少国家/地区都会通过此类产业政策追求不公平的优势，但重点强调“中国刺激国内生产并在关键产品供应链中占据全球市场份额的做法不符合公认的公平贸易惯例”。
例如，半导体行业，中国以政府股权“投资”的新型补贴策略，利用了世贸组织规则的灰色地带；又如电池供应链，中国通过实施可疑的环境政策、国有企业垄断以及提供巨额补贴等做法，将自己打造成该行业供应链的市场领导者。
第三，供应链在地理上过于集中在少数国家，这一现状进一步放大了因大流行病、极端天气、地缘政治事件给供应链带来的影响。
2021年6月10日，台积电在南京市举办的2021世界半导体大会上展示生产加工的芯片。图｜IC photo
例如，芯片代工行业目前由台湾公司主导，仅台积电就占据了53%的市场份额。如果台湾芯片代工厂的逻辑芯片生产中断，可能导致依赖芯片供应的电子设备制造商损失近5000亿美元。
又如，德克萨斯州是美国芯片制造和电子产品生产的中心之一，2021年初，该州因寒冷天气而断电，常规芯片供应链遭遇重大中断，加剧了疫情暴发以来该行业供应链的紧张局面。
再如，国防部在对战略和关键材料评估后发现，53种短缺材料中有29种在国内仅存在唯一的供应商，18种材料在国内根本无供应商。
第四，市场短期主义和错位激励的负面影响。
报告指出，美国目前的市场结构过于专注于最大化短期资本回报，未能奖励企业对质量、可持续性或长期生产力的投资。2009年至2018年期间，标准普尔500指数中的公司将91%的净收入以股票回购或股息的方式分配给股东。此消彼长，意味着可用于研发、新设施建造或韧性生产流程的份额不断下降。
这种短视的市场行为和错位激励的做法，导致了美国私营部门对供应链长期韧性的投资严重不足，加剧了关键产品供应链的脆弱性。
第五，危机中国际协调的普遍困境。
当前，国际社会尚缺乏足够有执行力的国际机制，能够在全球危机之中有效地协调国家之间的政策，帮助包括美国等在内的世界各国克服关键产品供应链中断的困境。
例如，2020年因新冠肺炎疫情不得不采取诸如封锁城市、关闭边境等限制性措施从而使包括抗疫物资在内的国际贸易已经面临重大困难时，一些政府颁布的出口禁令乃至彼此之间截夺物资的做法屡屡发生，而世贸组织作为当前多边层面最重要的贸易机制对此也无能为力。
从目前来看，国际协调的普遍困境很难找到机制性的解决方案，只能依靠各国政府提高自身供应链韧性以及在外交层面作出协调努力。
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国内+盟友=修炼内功+对华发力
从报告内容来看，拜登政府提高美国关键产品供应链的策略，主要体现在国内、盟友和对华3个层面。
*国内层面
一是加大对国内关键产品供应链的投资。
通过推动《美国就业计划》《2021年美国创新与竞争法案》等重大立法以及《购买美国货》等行政令，促进对关键产品供应链的投资，包括研发、设计、制造、采购等各个环节，培育相关行业良好的生态系统，为提升供应链长期韧性奠定基础。
美国马萨诸塞州剑桥市的一名研究人员正在开发药物。
值得注意的是，拜登政府计划修改美国制造产品定义，大幅提高本地含量要求，使联邦机构更难购买进口产品，并试图在《美国就业计划》中贯彻这一原则。
二是政府相关部门须努力与业界合作。
由此促进产品生产商和供应商与最终用户之间的信息流通，提升供应链各个环节的透明度，以准确获知供应链的脆弱性以便及时提供潜在的解决方案。
三是扩大对关键行业的人力资源支持力度。
政府需要对STEM人才培养（即科学Science、技术Technology、工程Engineering、数学Mathematics这四大领域的人才）进行大量投资，以建立多样化的人才通道。劳工部应大力支持关键行业的就业途径并提供各类培训资助，发展公私伙伴关系以帮助人力资源发展，为高技能就业做好准备。此外，还需改变特朗普时期严苛的移民政策，以吸引世界各地的优秀人才，改善高技能工人的短缺现状。
四是充分利用美国商务部“选择美国”（Select USA）投资峰会等平台，为寻求在美国投资的海内外企业提供服务，注重吸引半导体制造、大容量电池等关键产品供应链的投资。
*盟友层面
一是与盟友和伙伴继续合作，共同降低供应链的脆弱性。
报告提到，美国与盟友和伙伴应制定互补战略，创造适量的冗余生产，以避免进行不必要的重复，在国内生产与盟友协调整合供应链之间寻求最佳策略。与此同时，尽可能促进各方监管标准的趋同，以大幅提升供应链各个环节的效率。
此外，鼓励外国制造工厂和材料供应商在美国及其盟友和伙伴国家/地区投资，以提供更加多样化的供应商基础，将此作为美国与盟友和伙伴协调应对供应链风险的方法之一。
拜登执政后，四国集团（美国、印度、日本和澳大利亚）作用日渐凸显，重点议题即为打造药品和稀土等关键矿产的替代供应链。美国国防部正持续资助澳大利亚莱纳斯稀土有限公司，提高其稀土元素开采和加工能力，以减轻对中国稀土产业的依赖。
同时，因日、韩、台湾在半导体供应链上的重要角色，美国正与上述经济体加强该领域的合作。此外，还计划于2021年7月设立“多边通信安全基金”，与“五眼联盟”其他国家合作开发通信设备，构建不依赖中国的半导体供应链。
二是与盟友和伙伴合作为关键产品和技术制定新的可持续标准。
所谓“可持续性”标准，包括强有力的环境标准、预防腐败、工人健康和安全、消除强迫劳动、契约劳动或童工、提升透明度等方面。在此基础上，通过国际标准制定机构，促进可持续性标准在国际上的采用。这是拜登政府以推动全球市场向环境和社会负责的生产价值转变为名，意图提升发展中国家产品制造成本，打压竞争对手的竞争优势。
三是联合盟友向中国的“不公平贸易”做法施压。
报告多处提及中国“扭曲市场”的产业政策，例如在半导体芯片等行业中实施大规模政府补贴，并通过从海外招募顶尖的科学家和工程师等方式，试图在该行业占据绝对主导地位，指出美国需与盟友和伙伴合作，提升国际参与度，以促进实现有利于美国制造业的“公平竞争环境”，并突出强调美国应在其中扮演积极角色。
*对华政策
一是利用一切可用的贸易工具来打击中国“不公平贸易”行为。
例如，通过频繁对中国商品征收高额反倾销和反补贴税，削弱中国商品在美国市场的竞争优势，甚至可达到迫使部分中国商品退出美国市场的目的。截至2021年4月，美国所发布的576个反倾销和反补贴税令中有215个都是针对中国的，远超针对其他国家商品所施加的惩罚量。
二是推动促使供应链向中国以外地区发展的各项立法或行政措施。
例如，《2021年美国创新和竞争法案》规定，计划授权2022-2027财年每年拨款1500万美元，帮助美国公司退出中国市场，促使供应链向中国以外地区发展。
三是通过持续加强对华技术出口管制、外国投资安全审查等方式限制中国获取关键技术。
2016年，在美国外国投资委员会介入审查之后，奥巴马总统阻止中国福建宏芯投资基金收购德国芯片设备制造商爱思强，导致福建宏芯放弃该项收购要约。目前，拜登政府正在评估制定“新兴和基础技术审查清单”，这是实施《外国投资风险审查现代化法》和《出口管制改革法》的关键，其中必然会纳入不少针对中国的国家安全和外交政策关切，以保护美国的技术优势。
四是促进在国际贸易规则中更多纳入环境和劳工标准。
报告指出联邦政府须与私营部门合作，并实施联盟和伙伴参与的战略，积极促进国际环境和劳工标准，确保美国产品中所使用的材料符合美国价值观。其背后的原因，是拜登政府将人权、劳工、环境等标准作为打击中国产品竞争力的良好抓手。
报告提到因中国使用煤炭作为主要电力来源，在中国制造的电动车电池材料运往欧美时，会产生很高的二氧化碳排放量，而拜登政府正考虑征收碳边境税，提高从应对气候变化不力的国家进口的产品的关税。若该计划通过，将会对中国产品带来重大影响。
此外，新疆地区的太阳能产业供应链被指存在强迫劳动，美国正致力于将其从自身和盟友的供应链中去除，也反映出这一动机。
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接棒特朗普，进一步全球布局
虽然似乎与去年其竞选团队的喊话内容有所矛盾，但是，拜登此举并不让人感到意外。
2021年2月24日，美国总统拜登签署一项行政令，指示联邦政府对四个系列产品的供应链进行为期100天的审查，其中包括芯片和大容量电池等产品。图｜澎湃影像
一方面，拜登启动美国关键产品供应链审查，是对特朗普时期政府和国会促进供应链多元化布局的进一步行动。
在疫情冲击下，美国医疗用品的短缺引发美国政府高度关切，特别是在将中国视为最大战略竞争对手的背景下，对中国作为重要产品供应商的身份日益依赖，被认为将给美国国家安全带来重大隐患。与此同时，各国在疫情期间实施出口壁垒的行动，凸显出世贸组织在全球危机期间禁止出口禁令的规则在现实面前的无能为力。
那么，怎样能够在当前危机和今后可能发生的类似危机中处于有利地位？
美国国会和政府开始思考如何调整贸易政策。特朗普政府大力渲染构建本土供应链与国家安全密切相关并配备相应的吸引企业回流的优惠政策，试图说服美国企业从中国迁回本国。
2020年4月9日，时任美国白宫国家经济委员会主任库德洛公开呼吁所有在中国的美国企业撤离，提议可将回流成本在当年进行100%直接费用化处理，也即帮助企业减少部分税负。
同年5月5日，库德洛再次抛出动议，表示在海外运营的美国公司若能将生产转移回美国，则有可能将其企业税率削减一半，也即从21%降至10.5%。
同期，美国国会也在紧锣密鼓地开展工作，试图通过立法授权联邦机构收集更多企业在美国和海外活动的数据，来评估和管理供应链的依赖度和风险，如：
*短期内接连通过《冠状病毒援助、救济和经济安全法案》《英雄法案》，要求药品制造商报告易受供应链风险影响、可能导致短缺的药品，对未作报告者施以惩罚；
*在《2021财年情报授权法案》纳入新条款，要求额外说明中国对药品和个人防护用品生产的监管实践，以及全球产自中国的原料药总比例的估计；
*委托美国国际贸易委员会对新冠肺炎疫情相关的进口货物、来源国、关税分类和适用税率等进行调查，旨在为未来制定克服美国供应链瓶颈的立法寻求更多依据。
另一方面，作为本届政府针对中国的全面战略的组成部分，拜登此举还有为下一步美中精准脱钩以及孤立中国的目标奠定基础。
2020年大选期间，面对特朗普数次抛出中美经济脱钩观点，拜登团队表现得相对谨慎。9月22日，时任拜登竞选团队成员的布林肯曾称“试图完全与中国脱钩是不现实的，最终会适得其反”，似乎在表态：若拜登当选，并无意实施与中国脱钩的政策。这曾给外界带来中美关系会有所缓和的美好愿景。
但是，从拜登上任后所采取的行动来看，上述表态并不意味着其会逆转当前中美在科技、投资等领域的“脱钩”态势，而只是将降低对华经济依赖作为实现中美战略脱钩和孤立中国的基础和前提。
截至目前，拜登政府并未撤销其前任对中国商品加征关税、打压中国高科技企业等极限施压做法，其中固然有特朗普政策的遗留效应以及当前华盛顿对华强硬共识的因素，但也足以表明拜登政府持续削弱两国经济联系的意图。
2021年2月，拜登在签署关键产品供应链审查行政令之际，那句“美国不应被迫依赖外国，特别是一个没有共同利益或价值观的国家”的表态，被广泛解读为旨在了解美国供应链对中国的依赖程度，为接下来实施中美之间精准脱钩做好准备。而美国国家安全顾问沙利文则已表示，政府正尝试拟定能从供应链中脱钩的国家安全项目清单，而评估是实现“精准脱钩”的基础和前提。
然而，在拜登针对中国的全面战略中，仅降低美国供应链的脆弱性还远远不够，必须同时降低盟友和伙伴对中国供应链的依赖。
一方面，这种依赖会导致拜登政府联合盟友打造对华统一战线的效果不尽如人意。对于这一点，兰德公司在深入分析印太地区的9个国家后已得出确切结论：美国的确比中国有更大的外交和军事影响力，但中国的经济影响力更大，这些国家并不愿意在中美间做出选择。若被迫为之，也未必站在美国一边。伙伴和同盟关系可能是脆弱和不完整的。
另一方面，若缺乏盟友的统一行动，美国单方面地推动与中国脱钩的政策，将会面临其所失去的中国市场份额被盟友和伙伴抢占的尴尬局面。不仅无法实现其联合盟友孤立中国的目标，还会因此折损美国长期的全球竞争力。
基于此，拜登签署该行政令，对美国关键产品供应链进行审查，在清晰把握自身供应链脆弱性的基础上，还需大致了解相关产品当前的全球供应链布局，为接下来联合盟友共同打造不依赖于中国的供应链作出行动部署。
4
想要“强筋健骨”，难！
通过上述手段，美国能达到既定目标吗？
其实不太乐观，横亘在这届美国政府面前的，至少有以下4个难以攻克的关口。
难题之一：资金投入。
所谓“加大对关键产品供应链的投资”，本质上无非是一种产业政策。按拜登设想，要对供应链从研发、设计、制造到采购等各个环节进行投资以培育良好的制造业生态圈，但这需要庞大且持续的资金投入。
以半导体芯片行业为例，下一代晶圆厂(开发3nm芯片)所需投资可能超过200亿美元。一旦设立新厂，运营成本会非常之高，需要持续投入巨额资本，以维持最先进的芯片制造能力。
此外，由于劳动力成本等因素，在美国建造新工厂的10年成本可能比在台湾、韩国或新加坡建造同样的工厂高出30%，比在中国大陆高出50%，平均需要60亿美元。这意味着若要打造具有长期韧性且有竞争力的半导体供应链，需要美国投入更多的财政激励，但这在当前的美国并非易事。
虽然两党可以打着制衡中国的旗帜，推动《2021年美国创新与竞争法案》通过以获得投资芯片等行业的资金，但拜登所需的投入远不仅如此。
他所力推的超过2万亿美元的八年基础设施计划，在国会撕扯两个月之后，仍在基础设施范围和投资规模上分歧严重，迫使拜登可能修改或者放弃关键内容。而该计划所赖以支撑的资金来源，也即为期15年的增税计划，因遭到共和党人甚至部分民主党温和派的抵制，不得不暂时放弃纳入基础设施法案框架。可见，如何能够获得足够且持续的资金投入，是拜登完美设想的重要制约因素。
难题之二：人力资源。
制造业的工作越来越需要长期的教育和培训投资。处于前沿地位的工厂在很大程度上依赖于拥有学士学位或更高学历的工人。调查数据显示，此类工厂75%至90%的劳动力拥有学士或以上学位，50%至60%的工程师拥有高级学位。雇佣外国出生、在美国接受培训的电气工程师及其他STEM人才，是克服招聘挑战的重要路径。
以美国半导体行业为例，该行业高度依赖移民，估计有40%的高技能工人出生在国外。对熟练劳动力的竞争如此激烈，限制美国公司招聘外国出生的工人或限制大学招收国际学生可能会对美国半导体设计行业产生长期的不利影响。但当前美国限制移民的政策及对中国STEM人才的严苛限制和打压趋势，会给拜登政府在本土培育良好的高端制造业生态圈带来严重制约。
难题之三：市场需求。
美国另一大棘手问题在于，仅依靠国防需求不足以支撑形成良好的高端制造业生态圈。若无一定的商业规模，美国将无法在技术、质量、成本或劳动力方面都保持领先，但现实是美国越来越依赖于美国以外地区的销售，尤其是中国。
例如，根据《经济学人》2018年的数据，手机芯片供应商高通2/3的收入来自中国，内存制造商美光57%的收入来自中国。英特尔在其2020年发布的报告中称，中国占其营收的26%。又如，电动车市场，2020年美国国内需求仅占全球电动汽车需求的12%，而中国和欧洲则各占据40%。
数据表明，美国制造业的再投资能力非常依赖在中国市场的表现，其长期生存能力会受到销售水平下降的影响。若拜登政府执着于加大中美间贸易限制并持续削弱中美经济联系，失去中国的市场份额将会对其制造业产生永久性的影响。
难题之四：目标之间的冲突难以调和。
最后，尽管拜登政府致力于实现关键产品供应链完全不依赖中国，但其设想仍然面临着多重制约因素以及不同目标之间难以调和的矛盾。
例如，全球太阳能产业45%的原材料供应来自中国新疆，35%来自中国其他地区，仅20%来自美国等其他生产商。在拜登政府大力推广太阳能等可再生能源之际，拜登政府联合七国集团抵制新疆地区的太阳能产品可能导致无法满足该行业不断上升的需求。
若还排斥中国其他地区的产品，则更加影响拜登的全球应对气候变化计划。在中国庞大的市场以及不断上升的消费潜力面前，只要中国不断深入全球化的决心不变，拜登政府试图削弱与中国之间的经济联系就很难具有操作性。而其试图联合盟友采取针对中国的统一行动，也很难会收获理想的效果。
基于对中国贸易、投资的高度依赖，其盟友同样担心失去中国的市场份额将会给自身带来难以承受的反噬效应。
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